INTELIGÊNCIA E O ESTADO DE DEFESA NA DEMOCRACIA CONTEMPORÂNEA

Trabalho com indicadores. Extraio dados, trato séries estatísticas, acompanho metas — e aprendi, na prática, uma lição que nenhum manual de gestão ensina: um indicador só tem valor quando alguém pode agir sobre ele. O número que não chega a quem decide não é informação; é arquivo morto.

Este artigo parte dessa rotina para tratar de um tema que parece distante dela — e não é. A inteligência é, no fundo, o indicador mais antigo do Estado: conhecimento produzido na sombra para que a decisão não seja um tiro no escuro. E a pergunta que a democracia contemporânea precisa responder é a mesma que governa qualquer painel de gestão sério: quem confere o dado, e quem responde por ele?

1. O que é inteligência — e o que ela não é

A doutrina clássica define inteligência como o processo de produção de conhecimento estratégico para subsidiar decisões de Estado (Kent, 1949). Michael Warner (2002) resume em uma frase: informação secreta, coletada e analisada sobre ameaças e oportunidades, entregue a quem decide. Mark Lowenthal (2018) descreve o ciclo — coleta, análise, difusão protegida — e o destino final: a decisão do gestor público.

O que ela não é: espionagem de filme, ação policial, repressão política. Peter Gill e Mark Phythian (2018) tratam a inteligência como instituição social da segurança, sujeita a regras — nunca aparato paralelo. A história brasileira conhece o contrário: serviços que vigiavam opositores, censuravam e faziam desaparecer pessoas não faziam inteligência; faziam o trabalho de um regime. A Constituição de 1988 nasceu, em parte, para enterrar essa memória. Por isso o tema não é apenas técnico — é constitucional.

2. Inteligência como função de Estado

No Brasil pós-1988, a atividade foi reordenada em torno do Sistema Brasileiro de Inteligência (Decreto nº 4.376/2002) e da Política Nacional de Inteligência (Decreto nº 9.847/2019), que coordena os órgãos setoriais sob a articulação do Gabinete de Segurança Institucional. A Lei nº 13.675/2018 deu um passo adicional ao incorporar a inteligência como instrumento do Sistema Único de Segurança Pública — movimento que Marcos Cepik e Marcos Vinícius Souza e Silva (2017) defendiam: a inteligência brasileira precisa servir tanto à segurança nacional quanto à segurança pública.

Quem trabalha com indicadores no Judiciário aprende cedo que meta sem indicador é desejo, e indicador sem dado confiável é ficção. Com a inteligência não é diferente: sem método de coleta e análise, ela vira impressão; sem controle, vira risco. O desafio da gestão pública é sustentar as duas pontas ao mesmo tempo — capacidade de produzir conhecimento e obrigação de responder por ele.

3. O estado de defesa: a exceção que tem endereço

A Constituição previu dois regimes de exceção — o estado de defesa (art. 136) e o estado de sítio (art. 137) — e a Lei nº 9.882/1999 disciplinou o procedimento. O estado de defesa pode ser decretado pelo Presidente, ouvidos o Conselho da República e o Conselho de Defesa Nacional, para preservar ou prontamente restabelecer, em locais e regiões específicos, a ordem pública ou a paz social ameaçadas por grave e iminente instabilidade institucional ou por calamidades de grandes proporções. Ele reduz garantias de forma temporária e geograficamente delimitada (art. 139), não pode exceder trinta dias prorrogáveis por igual período e é submetido à apreciação do Congresso Nacional — ou da sua Comissão Delegada, em recesso. Rejeitado o decreto, cessa imediatamente.

Clinton Rossiter (1948) chamou esse desenho de “ditadura constitucional”: governo de crise sob regras constitucionais. Carl Schmitt (1922) alertou para o perigo inverso — o soberano que decide sozinho sobre a exceção. Giorgio Agamben (2004) completou a advertência contemporânea: a exceção tende a se tornar a regra. A resposta brasileira aos três é a mesma: exceção com endereço, prazo e controle. Três princípios a sustentam — legalidade estrita, controle político e provisoriedade.

E a inteligência entra aqui como primeira linha: quanto melhor o Estado conhece a ameaça, menos precisa da exceção. Uma democracia forte é aquela em que a inteligência evita o estado de defesa, não o prepara.

4. O dilema do segredo

Aqui está o nó difícil. Inteligência exige confidencialidade; democracia exige publicidade. A Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011) consagrou a publicidade como regra e o sigilo como exceção motivada — e o Decreto nº 7.912/2013 tratou especificamente das informações classificadas no âmbito da atividade de inteligência, com prazos e revisão. A LGPD (Lei nº 13.709/2018) acrescentou uma camada nova de exigência sobre o tratamento de dados.

O referencial internacional é claro sobre o padrão exigido. A Comissão Church (1976), após os abusos dos serviços norte-americanos, institucionalizou a lição: sem controle externo, o serviço de inteligência serve ao governo do dia, não ao Estado. A Corte Europeia de Direitos Humanos fixou em Klass e Outros v. Alemanha (1978) que a vigilância secreta só é tolerável com salvaguardas adequadas e efetivas contra abusos — padrão atualizado em Big Brother Watch v. Reino Unido (2021, Grande Câmara).

O princípio que extraio dessas fontes é único: segredo diferido, não perpétuo. O segredo é legítimo enquanto operação; o resultado precisa, em algum momento, ser auditável. E desvio de finalidade em serviço de inteligência é mais grave do que em quase qualquer outra área do Estado, porque se pratica na sombra.

5. Ameaças que mudaram de forma

O debate clássico foi desenhado para ameaças visíveis: golpes, insurreições, guerras. As atuais mudaram de forma. Frank Hoffman (2007) descreveu a guerra híbrida — a combinação de meios convencionais, irregulares, cibernéticos e narrativos. Um ciberataque não preenche os critérios tradicionais do estado de defesa, mas pode paralisar a infraestrutura crítica de uma metrópole inteira — energia, água, transporte, dados.

A desinformação organizada corrói o debate democrático de dentro (Benkler; Faris; Roberts, 2018). Quem trata dados por ofício reconhece o problema com precisão: a desinformação é um ataque à matéria-prima da decisão pública — e a resposta estatal esbarra no risco de virar censura, o remédio pior que o mal. Amy Zegart (2022) mostra que a inteligência precisa se reinventar diante de ameaças digitais que não respeitam fronteiras nem categorias doutrinárias. O crime organizado transnacional, por sua vez, opera como Estado paralelo em territórios onde o poder público já não chega.

Nesse cenário, a fronteira entre defesa e segurança pública se torna porosa, e a tentação de esticar conceitos é permanente. A democracia contemporânea precisa de inteligência capaz — mas, sobretudo, de inteligência limitada por regras que ela mesma não pode reescrever.

6. Conclusão

Volto ao ponto de partida. Um painel de indicadores só é honesto quando pode ser conferido: fonte declarada, método documentado, responsável identificado. A inteligência não pode funcionar assim — a operação é do segredo. Mas a instituição precisa, um dia, poder ser auditada, porque é da instituição que emana a decisão.

O estado de defesa, bem desenhado, não é a negação da democracia — é a prova de que ela confia nas próprias regras até no pior dos cenários. E é nesse controle do controle — quem confere o dado, quem responde por ele — que se decide se a defesa serve ao Estado democrático de direito, ou se o Estado passou a se servir dele.

Referências

Normas e documentos oficiais

● BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Arts. 136 a 139. Brasília, DF: Presidência da República, 1988.

● BRASIL. Lei nº 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Disciplina a implantação do estado de defesa e do estado de sítio. Brasília, DF: Presidência da República, 1999.

● BRASIL. Lei Complementar nº 97, de 9 de junho de 1999. Dispõe sobre as normas gerais para a organização, o preparo e o emprego das Forças Armadas. Brasília, DF: Presidência da República, 1999.

● BRASIL. Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informações previsto no inciso XXXIII do art. 5º da Constituição Federal. Brasília, DF: Presidência da República, 2011.

● BRASIL. Lei nº 13.675, de 12 de junho de 2018. Disciplina a organização e o funcionamento dos órgãos responsáveis pela segurança pública; cria a Política Nacional de Segurança Pública e Defesa Social (PNSPDS) e institui o Sistema Único de Segurança Pública (SUSP). Brasília, DF: Presidência da República, 2018.

● BRASIL. Lei nº 13.709, de 14 de agosto de 2018. Lei Geral de Proteção de Dados Pessoais (LGPD). Brasília, DF: Presidência da República, 2018.

● BRASIL. Decreto nº 4.376, de 13 de setembro de 2002. Dispõe sobre a organização e o funcionamento do Sistema Brasileiro de Inteligência - SISBIN. Brasília, DF: Presidência da República, 2002.

● BRASIL. Decreto nº 7.912, de 14 de fevereiro de 2013. Dispõe sobre a composição e o funcionamento da Comissão Mista de Controle das Atividades de Inteligência e regula o acesso a informações classificadas no âmbito do SISBIN. Brasília, DF: Presidência da República, 2013.

● BRASIL. Decreto nº 9.847, de 25 de junho de 2019. Aprova a Política Nacional de Inteligência. Brasília, DF: Presidência da República, 2019.

● BRASIL. Ministério da Defesa. Livro Branco de Defesa Nacional. Brasília: Ministério da Defesa, 2012.

Doutrina de inteligência

● CEPIK, Marcos; SILVA, Marcos Vinícius Souza e. Inteligência para a segurança nacional e a segurança pública. Porto Alegre: Editora da UFRGS, 2017.

● GILL, Peter; PHYTHIAN, Mark. Intelligence in an Insecure World. 3. ed. Cambridge: Polity Press, 2018.

● HERMAN, Michael. Intelligence Power in Peace and War. Cambridge: Cambridge University Press, 1996.

● JOHNSON, Loch K. (org.). The Oxford Handbook of National Security Intelligence. Oxford: Oxford University Press, 2010.

● KENT, Sherman. Strategic Intelligence for American World Policy. Princeton: Princeton University Press, 1949.

● LOWENTHAL, Mark M. Intelligence: From Secrets to Policy. 8. ed. Washington: CQ Press, 2018.

● WARNER, Michael. Wanted: A Definition of “Intelligence”. Studies in Intelligence, Washington, v. 46, n. 3, 2002.

Estado de exceção e democracia

● AGAMBEN, Giorgio. Estado de Exceção. São Paulo: Boitempo, 2004.

● ROSSITER, Clinton. Constitutional Dictatorship: Crisis Government in the Modern Democracies. Princeton: Princeton University Press, 1948.

● SCHMITT, Carl. Teologia Política [1922]. Belo Horizonte: Del Rey, 2010.

Ameaças contemporâneas

● BENKLER, Yochai; FARIS, Robert; ROBERTS, Hal. Network Propaganda: Manipulation, Disinformation, and Radicalization in American Politics. New York: Oxford University Press, 2018.

● HOFFMAN, Frank G. Conflict in the 21st Century: The Rise of Hybrid Wars. Arlington: Potomac Institute for Policy Studies, 2007.

● ZEGART, Amy. Spies, Lies, and Algorithms: The History and Future of American Intelligence. Princeton: Princeton University Press, 2022.

Controle e jurisprudência internacional

● CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Klass and Others v. Germany. Petição nº 5029/71. Julgamento em 6 de setembro de 1978. Estrasburgo: CEDH, 1978.

● CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS. Caso Roman Zakharov v. Russia. Petição nº 47143/06. Julgamento em 4 de dezembro de 2015. Estrasburgo: CEDH, 2015.

● CORTE EUROPEIA DE DIREITOS HUMANOS (Grande Câmara). Caso Big Brother Watch and Others v. United Kingdom. Petições nº 58170/13, 62322/14 e 24960/15. Julgamento em 25 de maio de 2021. Estrasburgo: CEDH, 2021.

● UNITED STATES SENATE. Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities (Church Committee). Final Report of the Select Committee to Study Governmental Operations with Respect to Intelligence Activities. Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1976.

Sobre o autor

Nadelson Costa Nogueira Junior é servidor do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro (TJRJ), lotado na Divisão de Acompanhamento e Análise de Indicadores (DIAAI) da Diretoria-Geral de Fiscalização e Assessoramento Judicial (DGFAJ), órgão subordinado à Corregedoria-Geral da Justiça (CGJ). Atua no acompanhamento e na análise de indicadores estratégicos e processuais por grau de jurisdição, com foco na extração, tratamento e consolidação de séries temporais de dados judiciais e no monitoramento de desempenho das Metas Nacionais do Poder Judiciário fixadas pelo Conselho Nacional de Justiça. Especialista com MBAs nas áreas de Gestão Pública e Financeira, Políticas Públicas, Segurança Pública e Defesa Nacional, Gestão de Cidades e Relações Internacionais, além de formação especializada em Gestão de Cidades Inteligentes e Sustentáveis.

Documento elaborado em 07 de outubro de 2026. Texto base para editoração e formatação final de publicação.

Nadelson Costa Nogueira Júnior